1. Premessa. Semplificare in un post un’argomento tanto delicato e complesso non sarà facile. Ovviamente mi occupo esclusivamente del profilo giuridico della questione. Non mi pronunzio sulle valutazioni politiche già fatte dai governi degli Stati membri a suo tempo e in particolare dall’Italia, nè di quelle che verranno fatte; sottolineo soltanto che il dibattito democratico interno è sicuramente importante, ma che tuttavia deve essere portato nelle sedi competenti della diplomazia e lì spuntare – aggregando consensi di più Stati-governi favorevoli alle proposte italiane – qualche risultato per il nostro Paese e per chi lo sostiene. La questione di fondo è sempre la stessa, purtroppo: allorchè si parli di “Europa” o meglio di Unione europea, il livello di conoscenza e di competenza in generale crolla vertiginosamente. Se poi l’argomento è l’Unione economica e monetaria (UEM) o l’unione bancaria (con le sue regole e istituzioni specifiche) il livello di conoscenza peggiora ancor di più. Perchè tra i tanti ambiti del diritto UE (mi riferisco, tra gli altri, al mercato unico, alla circolazione delle persone e delle merci, alla tutela del consumatore, al regime della concorrenza tra le imprese europee, alla cooperazione giudiziaria civile e penale, alla politica estera e di difesa) l’UEM e l’unione bancaria, proprio per le loro complessità, sono ancora politiche incomplete, da perfezionare, ed i processi che hanno portato all’attuale situazione sono stati molto complessi e articolati (sia sul piano politico sia giuridico), soprattutto dettati (se non imposti dalle contingenze) dalle varie emergenze delle crisi (e sotto-crisi) economico-finanziarie mondiali. Si comprende come e quanto il mondo sia oggi globalizzato quanto meno sul piano economico-finanziario. Le origini del Meccanismo europeo di stabilità (in inglese “ESM”) è piuttosto complessa e vale la pena ricordarne non soltanto gli obiettivi ma anche i vari passaggi procedurali. Molto complessi e ripartiti nel tempo. Infatti, nel pieno della crisi economico-finanziaria conseguente al fallimento della statunitense Lehman Brothers (2008) è stato istituito nel 2010 l’”antenato” del MES con l’obiettivo immediato di proteggere l’UEM e l’euro in particolare; mi riferisco al Meccanismo Europeo di Stabilizzazione Finanziaria (MESF) supportato dal braccio operativo costituito dal Fondo Europeo di Stabilità Finanziaria (FESF). Il Trattato MES di cui oggi si discute della seconda riforma, è stato pensato per “riformare” le precedenti norme e per creare un meccanismo permanente di stabilità dell’euro con l’obiettivo di sostituire MESF e FESF e creare così un meccanismo propriamente europeo e stabile sulla falsariga del Fondo Monetario internazionale (FMI). In questa occasione, siamo oramai nel 2012, gli Stati membri dell’Eurozona (oggi 19) hanno creato altresì il Trattato c.d. “Fiscal compact”, ad integrazionedel MES, con l’obiettivo di garantire la stabilità finanziaria della zona euro e “salvare” uno Stato membro (ovvero una banca nazionale) in crisi e sull’orlo del default.Il MES, che lo ricordo è una vera e propria organizzazione internazionale con sede a Lussemburgo, rappresenta oggi uno dei “pilastri” (intergovernativo) del sistema di governance economica dell’Unione monetaria europea insieme alla Banca centrale europea (BCE) – che rappresenta il pilastro sovranazionale – e ai 19 governi nazionali (Euro Summit e Eurogruppo) ai quali compete la decisione finale (pilastro intergovernativo). Quindi è una struttura prerogativa esclusiva dei governi. Critica. E la “sovranazionalità” che fine a fatto?
2. Ancora una precisazione. Il Trattato che istituisce il Meccanismo europeo di stabilità (MES) è un classico accordo internazionale tra Stati (in questo caso Stati membri Ue la cui moneta è l’euro, detto “Eurogruppo”) firmato il 2 febbraio 2012 al di fuori della cornice dei Trattati UE (giacchè nell’alveo delle regole propriamente dell’UE non è stato possibile trovare una convergenza) e successivamente ratificato dai parlamenti nazionali. Lo stesso dicasi per il “Fiscal compact”. Questa scelta affonda le motivazioni nell’impossibilità di raggiungere un’accordo unanime nel Consiglio europeo (8-9 dicembre 2011) e quindi la possibilità di disciplinare la materia con strumenti più democratici propri del diritto UE (per spiegare meglio: con un atto legislativo (regolamento) e con una procedura legislativa tipica del diritto UE cui partecipano Commissione e soprattutto il Parlamento europeo). Qui ci sarebbe un’altra critica da fare: si comprende la necessità e l’urgenza della risoluzione della crisi ma la scelta di tener fuori il Parlamento europeo (unica Istituzione UE eletta dai cittadini) è sicuramente criticabile. A danno della democraticità della decisione. Tuttavia, l’utilizzo della via dell’accordo internazionale tra Stati membri dell’UE, pur deprecabile, non è un’evento nuovo nè inedito nelle questioni europee; si tratta della c.d. “integrazione differenziata” o “a geometria variabile” già utilizzata dagli Stati membri a Maastricht nel 1991 con il regime differenziato (opting out e deroghe) per la nascente moneta unica; in occasione del Trattato di Schengen relativo alla libera circolazione e stabilimento delle persone; con il Trattato di Prüm in materia di cooperazione di polizia e giudiziaria. Nel vigente Trattato sull’Unione europea (TUE) modificato a Lisbona segnalo il Titolo IV e l’art. 20 in materia di “cooperazioni rafforzate” che altro non sono che la regolamentazione “comunitaria” dell’integrazione differenziata. La ratiopostula che qualora alcuni Stati membri UE desiderino integrarsi più velocemente in alcune materie sensibili lo potranno fare secondo le regole dell’art. 20; gli altri Stati membri in un primo momento rimasti out, se lo vorranno, potranno successivamente aderire. Questa pratica codificata nel 2007 nel Trattato di Lisbona viene altresì definita “dei cerchi concentrici”.
3. La nascita del MES. Per giungere alla fine del tortuoso percorso che ha portato al MES (e oggi alla sua volontà di revisione) occorre necessariamente partire dall’inizio.Per legittimare la scelta extra ordinemfatta dagli Stati membri dell’Eurogruppo di istituire il MES – non previsto originariamente da nessuna norma primaria dei Trattati UE – è stato necessario modificare l’art.136 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) utilizzando la procedura di revisione dei Trattati c.d. “semplificata” ai sensi dell’art. 48, par. 6, primo comma, TUE. A seguito della procedura di revisione semplificata il Consiglio europeo (Capi di Stato o di governo degli Stati Ue) ha adottato una “decisione” (che definirei un atto “superlegislativo” considerata la sua forza di integrare e modificare le norme primarie dei trattati) che è entrata in vigore solo previa approvazione degli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali. Ciò è ststo possibile perché il 16 dicembre 2010 conformemente all’articolo 48, paragrafo 6, primo comma, TUE, il governo belga ha sottoposto, un progetto inteso a modificare l’articolo 136 TFUE, mediante aggiunta del paragrafo 3.Il Parlamento europeo, la Commissione europea e la Banca centrale europea (BCE) hanno emesso un parere sul progetto, rispettivamente, il 23 marzo, il 15 febbraio e il 17 marzo 2011.
Primo commento. Possiamo affermare che già nel 2010 tutti i soggetti coinvolti erano a conoscenza e hanno partecipato alla redazione del MES, in particolare, i governi degli Stati membri, i Parlamenti nazionali (con le relative ratifiche), i Capi di Stato o di governo in sede di Consiglio europeo, il Consiglio Ue (c.d. dei “ministri” dei governi nazionali), la Commissione europea ed il Parlamento europeo (che è stato “consultato”). L’Italia ha ratificato la modifica dell’art. 136 con la legge 23 luglio 2012, n. 115. La critica riguarda nuovamente il ruolo Parlamento europeo che è stato marginalizzato e tenuto fuori sostanzialmente dalla decisione finale. Salvo però a ricordare che i Parlamenti nazionali dei 19 Stati membri dell’Eurogruppo hanno successivamente ratificato gli accordi assicurando così un tasso minimo di democraticità.
3. La decisione del Consiglio europeo n. 2011/199/UE è stata adottata il 25 marzo 2011 ed ha novellato l’art. 136 TFUE aggiungendo il comma terzo che stabilisce: “Gli Stati membri la cui moneta è l’euro possono istituire un meccanismo di stabilità da attivare ove indispensabile per salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo insieme. La concessione di qualsiasi assistenza finanziaria necessaria nell’ambito del meccanismo sarà soggetta a una rigorosa condizionalità”.
Secondo commento: la “rigorosa condizionalità” era già presente nella revisione del Trattato segno che tutti i soggetti coinvolti ne erano consapevoli. Le misure sono state prese in particolare con riguardo ad alcuni Stati a rischio – i cc.dd. PIIGS (Portogallo, Irlanda, Italia, Grecia e Spagna – la cui condizione precaria dei debiti sovrani accumulati negli anni è divenuta sempre meno sostenibile così da istituire un Meccanismo/ Fondo ah hoc“di stabilità” e “salva Stati”. Inoltre, la norma incrementa l’approccio intergovernativo del MES (“Gli Stati membri la cui moneta è l’euro possono istituire un meccanismo di stabilità…”) e depotenzia sostanzialmente il ruolo sovranazionale più tecnico che politico della Commissione europea in quanto istituzione “terza” cioè non dipendente dai governi nazionali. E, anche in questo caso, la “sovranazionalità” che fine a fatto?
In conclusione, come già anticipato, non scendo nel dibattito politico. Credo tuttavia che al di là dei controversie più populistiche che politiche, occorra far valere nelle sedi appropriate l’interesse nazionale. Non è uno scandalo o un disonore! Ovviamente contemperato e negoziato con gli interessi degli altri Stati membri e con l’interesse europeo. Al nostro Paese tuttavia, al di là delle dichiarazioni impossibili e irrealizzabili, converrebbe porre in essere (finalmente) una politica risoluta e improrogabile di riduzione del debito pubblico vero fardello che ciascuno di noi porta inconsapevolmente sulle proprie spalle.
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